Per 1 januari 2023 is de Wet versterking decentrale rekenkamers (Wvdr) in werking getreden. Met deze wetswijziging is onder andere de verplichting ingevoerd voor het college van Burgemeester & Wethouders (hierna: college) om een rechtmatigheidsverantwoording op te stellen als onderdeel van de jaarrekening. Het college legt in de jaarrekening zelf verantwoording af over de mate waarin zij in het boekjaar rechtmatig heeft gehandeld. Het college gebruikt hiervoor de voorgeschreven teksten van de Commissie BBV zoals opgenomen in bijlage 1 van de kadernota Rechtmatigheid 2023.

In deze paragraaf Bedrijfsvoering is op basis van de kadernota Rechtmatigheid 2023 van de commissie BBV en op basis van de afspraken van het college met de gemeenteraad aanvullende informatie opgenomen over de financiële rechtmatigheid. In deze paragraaf heeft het college ook beschreven welke acties het heeft ondernomen en/of gaat ondernemen om de vermelde afwijkingen in de toekomst op te lossen of te voorkomen.
In de notitie 'paragraaf Bedrijfsvoering augustus 2021' van de commissie BBV zijn stellige uitspraken (verplicht karakter) en aanbevelingen opgenomen waarover ingaande het boekjaar 2022 dient te worden gerapporteerd in de paragraaf Bedrijfsvoering.

In de financiële verordening is vastgelegd dat de verantwoordingsgrens voor het college over rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden 1% van de totale lasten bedraagt en een rapportagegrens van €200.000 wordt gehanteerd.
Rechtmatigheid gaat over het handelen in overeenstemming met de geldende regels en besluiten. We gebruiken daarbij de drie criteria voor rechtmatigheid: het voorwaarden criterium, het begrotingscriterium en het criterium voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Toepassing van deze criteria betekent dat inzicht wordt gegeven in afwijkingen van de lasten en de baten ten opzichte van door uw raad goedgekeurde budgetten, inzicht in afwijkingen van de toepassing van wet- en regelgeving (met financiële consequenties) en of financiële afwijkingen die het gevolg zijn van misbruik of oneigenlijk gebruik. In deze paragraaf rapporteert het college over afwijkingen en fouten (boven de rapportagegrens van €200.000) op basis van deze criteria.

In 2021 zijn wij op eigen initiatief gestart met de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekeningen. Vanaf 2024 (jaarrekening 2023) is dit een wettelijke verplichting. Het college legt zelf verantwoording af over de mate waarin zij rechtmatig heeft gehandeld. Deze controle op de rechtmatigheid verschuift hiermee van de accountant naar het college.  

Om onrechtmatigheden te beheersen en controleren maken wij gebruik van het controlframework van eerste-, tweede- en derdelijns controle. Fouten worden zoveel mogelijk voorkomen in de eerste lijn, collega's toetsen voorstellen voordat een besluit wordt genomen. De tweede lijn controleert dossiers achteraf met een steekproef en de derde lijn kijkt of dit systeem goed is ingericht. Hiermee onderzoekt en verbetert de organisatie continu de rechtmatigheid van ons handelen.

Een belangrijke rol is weggelegd voor het Audit team (Finance en Control) dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de verbijzonderde interne controles. Dit team stelt jaarlijks een controleplan op waarin staat beschreven op welke wijze de belangrijkste stromen/processen en eventuele speerpunten op het gebied van rechtmatigheid worden gecontroleerd. Minimaal twee keer per jaar brengt het team een rapportage uit over de uitkomsten van de uitgevoerde verbijzonderde controles. Deze rapportages vormen een belangrijke basis voor de rechtmatigheidsverantwoording van het College.

Rechtmatig is 'in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen'. 

De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in het normenkader dat jaarlijks door de gemeenteraad wordt vastgesteld. In de financiële verordening is vastgelegd dat de verantwoordingsgrens over rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden 1% van de totale lasten bedraagt en een rapportagegrens van €200.000 wordt gehanteerd.

Goedkeuringstolerantie

De raad heeft het actuele normenkader op 25 januari 2023 vastgesteld. Baker Tilly Accountants heeft opdracht een goedkeuringstolerantie van 1% op de totale lasten aan te houden bij het bepalen van het uiteindelijke oordeel. Dit gebeurt volgens de Controleverordening (art. 213 GW). Op basis van de aangeleverde cijfers is de goedkeuringstolerantie in 2023 1% van de totale lasten (inclusief reserves). Dat is afgerond €4,9 miljoen. De tolerantie voor onzekerheden bedraagt in 2023 afgerond €14,7 miljoen.

Het normenkader - een basis kader voor de accountantscontrole - bevat de relevante wet- en regelgeving van hogere overheden en van de gemeente zelf, voor zover deze informatie bevatten over financiële beheershandelingen. Collegebesluiten worden alleen betrokken bij de rechtmatigheidstoets voor zover ze een noodzakelijke uitwerking zijn van rijksregelgeving of gemeentelijke regelgeving en betrekking hebben op financiële beheersmaatregelen.

Rapporteringstolerantie

Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend. Op basis van de aangeleverde cijfers is de te verwachten rapportagetolerantie in 2023 €490.000 inclusief toevoeging aan reserves; dit is dus 10% van de goedkeuringstolerantie.

De rechtmatigheidscontroles zijn uitgevoerd aan de hand van drie criteria:

• Voorwaardencriterium; zijn baten, lasten en balansmutaties volgens geldende wet- en regelgeving tot stand gekomen?
• Begrotingscriterium: zijn de financiële beheersmaatregelen tot stand gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s?
• Misbruik en oneigenlijk gebruik: zijn er maatregelen getroffen om te voorkomen dat derden misbruik of oneigenlijk gebruik maken van overheidsgelden?

Over het boekjaar 2023 vindt een toets plaats op het voorwaardencriterium. Daarbij wordt gekeken naar de hoogte, duur en recht van financiële beheersmaatregelen. Naast de begroting en wettelijke regelingen is ook het eigen beleid op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. In november 2023 is het M&O-beleid vastgesteld. Daarin is opgenomen dat in de tussentijdse rapportage na het zomerreces over de voortgang in de uitvoering van het beleid wordt gerapporteerd. In de jaarrekening wordt verantwoordingsinformatie opgenomen.

Hieronder treft u informatie over de (verbijzonderde) interne controles die door de gemeente zijn uitgevoerd.

Uit het overgrote deel van de (verbijzonderde) interne controles blijkt dat de gemeente heeft gehandeld binnen de geldende kaders en richtlijnen van het voorwaardencriterium. Er is getoetst op financiële fouten en onzekerheden met betrekking tot de aspecten recht, hoogte, duur.

Hieronder volgt een toelichting op de financiële fouten in 2023.

Baker Tilly Business Advisory heeft met betrekking tot de uit te voeren standaard controles (VIC’s) 2023 de volgende primaire processen getoetst.

• inkopen goederen en diensten;
• rechtmatigheid Europese aanbestedingen;
• investeringen MVA (materiële vaste activa);
• participatiewet/ IOAW/ IOAZ/ BBZ/ LKS;
• subsidieverstrekkingen en bijdragen derden;
• subsidievaststellingen;
• overige opbrengsten;
• mutaties grondexploitatie;
• Sociaal Domein: Wmo, Jeugd en Beschermd Wonen.

Baker Tilly Business Advisory heeft een IT-audit uitgevoerd; gericht op de general IT-controls en op cybersecurity.

Uit de door Baker Tilly Business Advisory Public uitgevoerde standaard controles en eigen controles vloeiden de volgende financiële onrechtmatigheden voort.

VIC: Europese aanbestedingen

Rechtmatigheid van de aanbestedingen van inkopen respectievelijk inhuur. Er is getoetst aan de Aanbestedingswet. Onderstaand de bevindingen:

Inkoop

1. De historische onrechtmatige post PinkRoccade per 31 december 2023 is gecontroleerd. Zoals eerder gememoreerd hangt deze samen met opdrachtverleningen van vóór de periode 2012-2013. Deze kent nog een onrechtmatigheid over geheel 2023 van totaal €145.188 (excl. btw).
2. In 2023 is er voor een totaalbedrag van €1.248.098 uitgegeven aan Aon Artscope Nederland. De uitgaven hebben allemaal betrekking op diverse soorten verzekeringen. De aansprakelijkheidsverzekeringen zijn niet Europees aanbesteed; gezien de omvang en de markt had dit gemoeten. Per saldo een financiële onrechtmatigheid van afgerond €346.134.

VIC: Inhuur

Expliciet is getoetst of de externe inhuur financieel rechtmatig is uitgevoerd in 2023. De inhuurlasten over het jaar 2023 bedragen in totaal afgerond
€15.276.000. Per saldo is hiervan afgerond €731.000 onrechtmatig. Dit heeft betrekking op een zestal inhuurdossiers die de Europese aanbestedingsdrempel (2023: €215.000) hebben overschreden.
De achtergrond van deze onrechtmatigheid hangt samen met het feit dat deze 6 meerjarige inhuren (vanaf boekjaar 2020 zijn verlengd waarbij volgens de regelgeving eerst vooraf een Europese aanbesteding had moeten plaatsvinden of een inhuuropdracht via de inhuurdesk had moeten verlopen. Dit is dus verzuimd. Door meerwerk respectievelijk aanvullende opdrachten zijn de betreffende inhuurkrachten langer ingehuurd (ook in 2021 en 2022). En zo is het Europese grensbedrag overschreden.

Ondernomen actie om de onrechtmatigheid inhuur in de toekomst te voorkomen.
Binnen de gemeente Deventer zijn in de afgelopen jaren verschillende maatregelen genomen en instrumenten geïmplementeerd om de fiscale risico’s (de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (DBA) en de risico’s vanuit de aanbestedingsregels te mitigeren. Dit zijn onder andere:

• het samenstellen van de kadernota Inhuur;
• de periodieke monitoring van de inhuurlasten;
• het controleren van inhuur die niet via de inhuurdesk is verlopen;
• het inschakelen van de inhuurdesk bij inhuur behoeften;
• het gebruik van door de Belastingdienst goedgekeurde modelovereenkomsten;
• het periodiek, via bijvoorbeeld een steekproef, toetsen of de inhuur van een medewerker fiscaal juridisch juist is aangegaan en gedurende de inschakeling niet alsnog een dienstbetrekking is ontstaan.

Gezien de krapte op de arbeidsmarkt en het rechtmatig, doelmatig/doeltreffend kunnen inzetten van inhuurkrachten wordt in 2024 nader geïnventariseerd welke aanvullende en alternatieve oplossingen voorhanden zijn waarmee binnen de kaders van bestaande wet- en regelgeving externe inhuur mogelijk is.

De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2023 bedraagt dus in totaal afgerond €1.1.76.000 (excl. btw). In 2022 was dit €1.295.586 (excl. btw).

VIC: Sociaal domein Jeugdzorg

Binnen het sociaal domein Jeugd heeft er een integraal herstelonderzoek plaatsgevonden. Dit betekent dat de in 2023 betaalde jeugdzorg groot €31,44 miljoen in totaal is gecontroleerd aan de hand van drie populaties. Deze controle is noodzakelijk geweest gezien de verbijzonderde interne controle bevindingen 2022. De administratieve organisatie en interne beheersing rondom het proces Jeugdzorg is in 2023 versterkt en is vanaf de tweede helft 2023 op het gewenste noodzakelijke niveau. Concluderend wordt over 2023 €290.112 aan jeugdzorglasten als financieel onduidelijk aangemerkt. Ter verduidelijking wordt vermeld dat dit bedrag niet geëxtrapoleerd hoeft te worden, aangezien al een integraal herstelonderzoek heeft plaatsgevonden.

De totale financiële onzekerheid over het dienstjaar 2023 bedraagt vanuit de verbijzonderde controle in totaal €290.112.

Financiële onzekerheden binnen het sociaal domein hebben betrekking op de getrouwheid en vallen daarom niet onder de rechtmatigheidsverantwoording.

Onderstaand hebben we de financiële onzekerheden binnen het sociaal domein inzichtelijk gemaakt omdat het hierbij gaat om materiële bedragen. Deze financiële onzekerheden vallen niet onder de rechtmatigheidsverantwoording van het college van Burgemeester & Wethouders omdat deze financiële onzekerheden betrekking hebben op de getrouwheid van de jaarverslaglegging 2023. In de rechtmatigheidsverantwoording legt het college van B&W verantwoording af omtrent het begrotingscriterium, voorwaardencriterium en misbruik & oneigenlijk gebruik criterium. De accountant stelt de getrouwheid van de jaarrekening vast inclusief de rechtmatigheidsverantwoording.

In de afgelopen periode zijn de verantwoordingen en bijbehorende controlerapportages ontvangen van de Sociale Verzekeringsbank (SVB), Bedrijfsorganisatie (BVO) Jeugdzorg IJsselland (RSJ IJsselland) en de zorgaanbieders WMO, Jeugd en Beschermd wonen. De gemeentelijke accountant weegt de uitkomsten hiervan mee in zijn oordeel over de rechtmatige bestedingen in de gemeentelijke jaarrekening.

Binnen het sociaal domein wordt bij de verantwoording in de jaarrekening gesteund op de controleverklaringen van de zorgaanbieders. Dit leidt tot een onzekerheid in de zorg in natura van in totaal €3.662.000 als gevolg van het ontbreken van toereikende onderbouwingen van de zorgaanbieders.

De specificatie is als volgt:

De PGB-bestedingen zijn (verplicht) belegd bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB). De accountant van de SVB heeft een controleverklaring met beperking bij de PGB-verantwoordingen 2023 verstrekt. De PGB-bestedingen in 2023 bedragen €2.152.000 en worden - vanwege het ontbreken van een goedkeurende controleverklaring bij de verantwoording van de SVB - als onzeker aangemerkt.

Eigen bijdragen CAK.

De gemeente Deventer heeft onvoldoende zekerheid over de volledigheid van de eigen bijdragen WMO van €817.000 en Beschermd wonen €313.000. Voor een nadere toelichting over deze post wordt kortheidshalve verwezen naar de jaarrekening; onderdeel 'Grondslagen voor waardering en resultaatbepaling'.

De totale financiële onzekerheid bedraagt hiermee binnen het sociaal domein in totaal €5.814.000. Dit is exclusief eigen bijdragen CAK. Deze totale onzekerheid valt binnen de goedkeuringstolerantie voor onzekerheden van €14,9 miljoen en heeft daarom geen invloed op de strekking van de controleverklaring bij de jaarrekening 2023.

De bevindingen van de controles, onderzoeken en audits worden periodiek gerapporteerd aan college en raad.

Verantwoording SiSa, IMG

Op basis van de uitgevoerde controlewerkzaamheden blijkt dat op de aangeleverde bijlagen SiSa het totaal financieel verantwoorde bedrag
van €71,8 miljoen juist en rechtmatig is.

Het M&O-beleid heeft tot doel het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden. Daarmee bestaat het zowel uit preventief beleid als repressief beleid. Bij M&O-beleid is met name van belang om vast te stellen dat in de bedrijfsvoering effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen dan wel tijdig op te sporen, en daarnaast dat de wet- en regelgeving duidelijk en te handhaven is.

Onderdeel van die rechtmatigheidsverantwoording is in hoeverre misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) van gemeentelijke regelingen door derden wordt voorkomen en bestreden. Het gaat dan bijvoorbeeld om het verstrekken van subsidies, uitkeringen en voorzieningen en ook om het innen van belastingen.
Voorop staat het vertrouwen van de gemeente in een goed gebruik van gemeentelijke regelingen door inwoners en bedrijven/instellingen van Deventer. Maatregelen die worden getroffen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen en tijdig te ontdekken, en zo nodig te sanctioneren, wanneer het wel voorkomt moeten proportioneel zijn.

Het onderzoek follow-up kwetsbare functies alsook het onderzoek fraude-risico analyse wordt sinds het jaar 2020 jaarlijks uitgevoerd. Het onderzoek kwetsbare functies kent twee invalshoeken: integriteit en continuïteit. De kwetsbaarheden zijn per team in beeld gebracht aan de hand van een heat map (kans versus impact: geclassificeerd naar laag, midden en hoog); er wordt ook een weerbaarheidsplan per team opgesteld.
Het onderzoek fraude-risico analyse besteed aandacht aan de risico’s uit hoofde van fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O), niet-integer gedrag, corruptie en ondermijning. Ook deze fraude-risico’s zijn in beeld aan de hand van een heat map; de heat maps per team alsook een risico-paragraaf per team.

In het eerste kwartaal 2024 is opgeleverd de eindrapportage 'frauderisico-analyse en onderzoek kwetsbare functies' over 2023. Op 20 maart 2024 is in de directie dit eindrapport (onder andere de bevindingen en aanbevelingen) nader besproken. In het vierde kwartaal 2024 zal worden gestart met het follow up onderzoek 'frauderisico-analyse en onderzoek kwetsbare functies'.

Ingaande 2021 adviseert de commissie BBV om geconstateerde fraude(s) vanuit de eigen organisatie door bijvoorbeeld eigen medewerkers toe te lichten in de paragraaf Bedrijfsvoering. De gemeente en de accountant hebben bepaalde en onderscheiden verantwoordelijkheden met betrekking tot fraude in het kader van de controle van de jaarrekening. Dit type fraudes omvat opzettelijke handelingen door een of meerdere personen binnen de gemeentelijke organisatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van opzettelijke misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen.

De vertrouwenspersoon Integriteit en ongewenste omgangsvormen stelt jaarlijks een jaarverslag op. Rondom fraude en integriteit binnen de gemeentelijke organisatie met betrekking tot het boekjaar 2023 wordt kortheidshalve verwezen naar het jaarverslag 2023 van de vertrouwenspersoon.

De gemeentelijke organisatie moet weerbaar zijn tegen integriteitsrisico’s, continuïteitsrisico’s, fraude risico’s, risico’s op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik en ondermijning. Hiervoor heeft de gemeente Deventer verschillende organisatorische waarborgen getroffen. Deze waarborgen zijn onder te verdelen in verschillende categorieën en aandachtsvelden. Hierdoor:

• is er actueel zicht en grip op de kwetsbare werkprocessen en kwetsbare functies;
• zijn er bepaalde functies verankerd in de processen en is er een structuur binnen het team/ de organisatie waarin signalen van integriteit, continuïteit, fraude, misbruik- en oneigenlijk gebruik en ondermijning gemeld worden en opgepakt;
• zijn er diverse beheersmaatregelen getroffen: de zogenaamde hard- en soft-controls;
• worden medewerkers gedegen ondersteund, getraind en geïnformeerd over de mogelijke risico’s rondom integriteit, continuïteit, fraude, misbruik en oneigenlijk gebruik alsook ondermijning in hun werk.

Bij de rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Met de controle van de juiste toepassing van het begrotingscriterium toetsen we of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer (ex artikel 212 van de Gemeentewet).

De raad heeft budgetrecht en besluit op programmaniveau over de begroting. Afwijkingen van de begroting (onder- en overschrijdingen) vragen om autorisatie door de gemeenteraad. In de regel legt het college deze wijzigingen vooraf aan de raad voor en vraagt daarmee toestemming om het betreffende beleid uit te voeren en het benodigde bedrag te besteden. Alleen wanneer door omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk is, legt het college een begrotingswijziging achteraf aan de raad voor. Als de raad hiermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Over het algemeen worden begrotingsoverschrijdingen die passen binnen de beleidskaders van de raad niet meegenomen in het accountantsoordeel. In de volgende tabel wordt het onderscheid tussen rechtmatig en onrechtmatig, en tussen acceptabel en niet acceptabel uiteengezet.